sexta-feira, 17 de julho de 2009

Democracia e Processo de decisão política

Em um regime democrático, os agentes políticos são os decisores, os “executores” da vontade popular. A suposição de que os recursos públicos são alocados de acordo com a vontade do povo é um pressuposto básico da democracia clássica, que é uma democracia essencialmente substantiva, ou seja, a democracia teria uma “substância” que lhe seria própria, ao contrário da democracia com mera formalidade.
Assim, a democracia se diferenciaria da não-democracia pela essência, pela substância. Essa essência seria a capacidade da democracia produzir bem-estar social e traz consigo a idéia de justiça social, embora a democracia não produza, por si só, nenhum tipo de organização social, não estando vinculada necessariamente a nenhum tipo de organização social, embora possa vir a produzi-lo.
Joseph Alois Schumpeter faz uma crítica à doutrina clássica da democracia e estabelece uma mudança essencial na sua concepção. Para ele, toda sociedade necessita de um arranjo institucional para que sejam tomadas decisões e a democracia constitui apenas um método para se chegar a decisões políticas não constituindo desta forma um fim em si mesma, por ser apenas um método. Como um método, a democracia será eficaz quando utilizada em circunstâncias adequadas, não guardando vínculo com os resultados que produz, não produzindo necessariamente, mais bem-estar social por ser democracia. A democracia como método pode produzir resultados diferentes entre si, dependendo da forma como for utilizada.
Schumpeter questiona a definição de democracia como “governo do povo”. Tanto a palavra “governo” quanto “povo” merece qualificações e segundo defende, inexiste qualificação para “povo”, não há definição precisa do termo. Se identificarmos “governo” por tomada de decisões, temos que admitir ser impossível ao povo governar em estados mais complexos. Na sua visão a democracia está desvinculada de qualquer ideal social. Assim nenhum dos valores sociais tem, necessariamente, vinculação com a democracia, que seria exclusivamente o método de escolha dos governantes. O próprio Schumpeter afirma que “Em primeiro lugar, de acordo com o ponto-de-vista que adotamos a democracia não significa nem pode significar que o povo realmente governa em qualquer dos sentidos tradicionais das palavras povo e governo. A democracia significa apenas que o povo tem oportunidade de aceitar ou recusar aqueles que o governarão” (p.346).
Subsidiando tal ponto de vista Schumpeter defende que na esfera política o cidadão comum – eleitor – possui reduzido senso de realidade. Não lida com dados que lhes sejam imediatamente compreensíveis, passando a agir com base em opiniões e emoções. A ação individual direta surtirá efeito muito pequeno sobre as decisões tomadas. Isto faz com que o indivíduo não se sinta responsável por suas decisões, por não ter condições de avaliar o peso delas. Os indivíduos se sentem distantes da esfera política, da tomada de decisões, por não participarem dela. Quanto à “vontade do povo” afirma que grupos políticos podem criá-la, tornando-a resultado e não início do processo democrático. Para ele a vontade é manipulada, artificialmente criada, não genuína. Desta forma, para Schumpeter, a democracia é um método de escolha daqueles que irão governar, no qual políticos profissionais disputam em um processo de livre concorrência os votos do eleitorado. Para ele a democracia é o governo dos políticos.
Abordando a problemática da ação coletiva no processo decisório em uma democracia, Mancur Olson trabalha, na Lógica da ação coletiva, com a idéia de que o interesse comum dos componentes de um grupo na obtenção de um benefício coletivo nem sempre é suficiente para levar cada um a contribuir para a sua obtenção. Essa coletividade pode ser determinável – diferentemente da idéia de povo na concepção de Schumpeter na sua definição de democracia – e as suas ações não seguem a mesma lógica que rege as ações individuais.
Olson refere-se a grupos a partir das suas dimensões. Em grupos grandes a não participação do indivíduo é menos sentida, os indivíduos participam por outros motivos materiais ou ideais que não o benefício em si. Há circunstâncias em que o indivíduo, buscando maximizar seu próprio bem-estar omite-se, deixando que os outros membros do grupo paguem pela obtenção do benefício coletivo para, sem nada investir, usufruir das vantagens advindas. Em grupos pequenos, a ausência do indivíduo passa a ser perceptível, passa a fazer diferença e o individuo tem consciência de tal fato sabe que a sua não participação pode implicar em risco na obtenção do benefício. O benefício pode, por si só, induzir a ação.
A decisão do indivíduo acerca da sua contribuição para a obtenção do benefício coletivo (e, em caso de decisão positiva, sobre a intensidade da sua contribuição) depende de um cálculo. Ele leva em consideração o custo de fornecer o benefício coletivo, o benefício oriundo do fornecimento do benefício coletivo e a quantidade do benefício coletivo obtida. Se há no grupo um indivíduo para quem os benefícios originários do fornecimento de certa quantidade do bem coletivo ultrapassam os custos de fornecê-la, será lucrativo para ele o fornecimento desta quantidade do referido bem, mesmo que tenha que assumir sozinho os custos do fornecimento. Tal indivíduo seguirá contribuindo para a obtenção do bem coletivo até que o custo de produzir esse bem se equipare ao benefício dele oriundo.
Os componentes do grupo para os quais o custo de produzir qualquer quantidade do bem coletivo excede os benefícios, se beneficiarão da ação dos demais. Como o bem fornecido por eles é coletivo, todos se beneficiarão independentemente do grau de contribuição para sua obtenção.
No tocante ao tamanho, diz Olson que quanto menor o grupo mais eficiente ele se torna, tomando-se os mesmos objetivos e recursos, chamando-os de grupos privilegiados, nos quais apenas um indivíduo pode assumir o ônus da ação e onde a ação coletiva provavelmente ocorrerá. Os intermediários são grupos nos quais ainda se pode sentir falta dos participantes, mas é necessário um tipo de organização para que eles se movimentem e os latentes, que são grupos grandes onde não se assegura a ação coletiva se não forem oferecidos os incentivos seletivos. Os grupos pequenos se diferenciam dos grandes não só pela questão do tamanho, mas por uma questão de natureza.
As diferenças entre os membros de um grupo no que diz respeito aos seus níveis de interesse por um benefício coletivo pode dar origem a um fenômeno singular: a exploração do grande pelo pequeno. Tal exploração se dá no momento em que o membro grande assume uma parte do custo para que se alcance o bem coletivo que é proporcionalmente maior, do que a parte que lhe caberá das vantagens advindas do bem alcançado. O membro pequeno sempre alcançará uma parcela do benefício gerado por qualquer quantidade do bem coletivo que será menor do que a parcela obtida pelo membro maior, mas só será conseguida com a sua participação.
O indivíduo que deixa de participar de uma ação o faz não por discordar dela, como no caso da greve, por exemplo. Fundamental para que a ação coletiva ocorra na visão de Olson, é a percepção pelo indivíduo da indispensabilidade da sua presença para que o benefício seja alcançado. Sem incentivos externos, a ação coletiva nos grandes grupos conta com pouca possibilidade de êxito. Sem que haja coerção, os indivíduos de um grupo não agirão em prol de um objetivo comum.
Na esfera política, temos a contribuição de Charles Lindblom que analisa detidamente o processo de decisão política. Lindblom defende que análises devem ser feitas verificando-se de que forma surgem os problemas inerentes à decisão política, e de que forma eles chegam à agenda das autoridades governamentais. Trata em seguida, de como são formulados os temas da ação governamental, como se processa a subseqüente ação legislativa, ou de outra natureza; como a burocracia aplica na administração a política escolhida e, no término do processo, a avaliação da política adotada.
As análises em torno desta proposta revelam uma série de aspectos relevantes no processo político de decisão. Mas, segundo o autor, "o processo decisório pode explicar em parte ‘como’ os governos procuram atingir seus vários objetivos políticos, mas não ‘por que’ escolhem esses objetivos". O principal ponto da abordagem de Lindblom é avaliar se o processo de decisão política deve estar permeado de política em sua essência, ou se deve estar baseado em análise técnica de fatos e dados. Discute-se também a possibilidade de interação entre política e análise.
As fases do processo para ele são a de agendamento, que ocorre quando o evento se torna problema público e entra na agenda do governo, formulação, que é a fase de proposição legislativa e sanção por parte do executivo, implementação, que cabe à burocracia, seguindo o devido procedimento administrativo, avaliação, a ser feita por quem não participou das fases anteriores, exigência ético-moral e finalização, que, como o nome diz significa o final do processo. A ação coletiva permite que grupos participem do processo de decisão política, principalmente nas fases de agendamento e formulação.
No regime democrático busca-se uma política publica que seja resultado da análise. Prega-se o controle popular, mas se deseja, ao mesmo tempo, que as decisões sejam tomadas por especialistas, pois se espera uma política eficaz. Deseja-se a análise e rejeita-se a política. Tornam-se redutos inconciliáveis, pois não se controla especialistas na sua área de especialização. A análise só poderia evitar a política se fosse infalível, o que não ocorre. A análise técnica está presente em todos os sistemas políticos, de forma mais ou menos intensa e de acordo com características peculiares a tais sistemas.
Com estas limitações da análise, freqüentemente as decisões permanecem no âmbito político, sem considerações técnico-analíticas. No processo decisório político a "interação", que tem como exemplos a votação, a negociação, o embate dentre outros, teria plenas condições de substituir a análise técnica pura e com freqüência poderia atingir soluções que essa análise não alcançaria. Assim, a interação parece superar parte considerável das limitações da análise.
A análise, no entanto não deixa de fazer parte do conjunto, apenas muda de função, não podendo ser tratada como uma alternativa à política, é colocada a serviço da legitimação, da formulação e da proposição de políticas com o objetivo de "controlar as outras pessoas no processo de interação, de modo a evitar a abordagem frontal" (p.30). Lindblom, conclui que a boa decisão política deve permitir que os participantes enfrentem a diversidade de desafios que se apresentam no plano do sistema político.
Barry Ames traz a ação coletiva e o processo de decisão política, abordando-os a partir de observação da realidade legislativa brasileira recente, que reflete de forma obrigatória nos outros poderes. Considera ponto inicial do seu estudo a promulgação da Constituição Federal de 1988. Segundo sustenta no livro Os entraves da democracia no Brasil, as instituições brasileiras funcionam mal, incluindo-se aí "o sistema eleitoral, as regras de formação de partidos, a natureza da presidência e a separação de poderes entre o governo federal, governos estaduais e prefeituras" (p. 332).
Argumenta que o Congresso Nacional brasileiro é muito ativo, mas afirma tratar-se de um ativismo obstrucionista, que "se volta com demasiada freqüência para protelar legislação até que o Executivo atenda aos pedidos particularistas de pequenos grupos de deputados" (p. 180). Ames aponta como causa desta situação o grande número de partidos com notáveis divergências ideológicas, barreiras regimentais e escassez de parlamentares interessados em legislação de interesse nacional.
Ames trata ainda do poder legislativo e a ação coletiva, procurando demonstrar de forma clara a dificuldade de controle deste poder por parte do eleitor. No nosso arranjo político os eleitos dependem mais dos líderes partidários, que nem sempre possuem mandato, que dos eleitores. Ele avalia de forma detalhada a estrutura institucional brasileira, estabelecendo um contraponto com os que defendem que, a partir de 1988, os presidentes brasileiros, favorecidos pela centralização do processo decisório nas mãos do poder executivo e dos líderes partidários, vêm conseguindo sucesso na implementação de sua agenda. Examina de forma empírica a motivação dos parlamentares brasileiros partindo da análise de um modelo estabelecido para medir dois grupos de votações, ambos na legislatura 1987-1991.
Conclui que todos os presidentes brasileiros encontram dificuldades em manter uma base de sustentação estável no Congresso e que tal sustentação é buscada a partir da distribuição de cargos entre os políticos e de programas de obras públicas, desta forma, para que se possam fazer deduções sobre o poder dos líderes, é necessário estimar a importância de determinantes do voto partidário, como os citados benefícios clientelistas. Descarta a possibilidade de que as preferências do Presidente da República e de uma maioria, proporcionada pelos partidos que o sustentam sejam próximas o suficiente para permitir coalizões fundamentadas em políticas. Partindo-se da sua análise, conclui-se que maiorias só se colocam ao lado do Presidente se compradas.
O papel do Estado e das sociedades nas democracias recentes é tratado por Guilhermo O’Donnel que toma como cenário a América Latina. Para ele um regime democrático apresenta como ponto fundamental a forma representativa de governo, que guarda eleições competitivas como único mecanismo de acesso aos seus quadros, resultante da visão includente que implica na garantia a todos os indivíduos dos direitos considerados fundamentais ao exercício da cidadania política.
Essa definição dá a entender que, para um regime ser democrático não basta a realização de eleições. Elas devem ser regulares, institucionalizadas e competitivas. Tal definição nos traz também o mérito de afirmar a necessidade de um conjunto de liberdades para garantir a realização de eleições livres, competitivas e isentas. O'Donnell reconhece que tais liberdades trazem problemas para a teoria democrática, pois a determinação de quais são as reais liberdades, não encontraria base teórica suficientemente firme e clara, por implicar, tal determinação, em conceitos essencialmente subjetivos.
O autor questiona a eficiência das democracias procedimentais para assegurar direitos aos cidadãos, principalmente direitos formais, por serem esses universalistas por natureza. O indivíduo passa a ser “pessoa legal” o sujeito de direito ou cidadão, portador de direitos e obrigações assegurados pelo Estado. Ressalta a importância do acesso ao judiciário e a processos justos para que se possa almejar a igualdade formal, embora afirme que na América Latina tal acesso é “distante, embaraçoso, caro e lento demais para que os desprivilegiados tentem até mesmo ter acesso a ele. E quando eles conseguem ter acesso à justiça, as evidências, como seria previsível, apontam para várias discriminações” (p.347).
No Estado de Direito todos, inclusive os governantes, têm direitos e deveres. Os detentores do poder de estado devem observar os procedimentos: a noção de estado de direito está diretamente ligada à segurança e não, obrigatoriamente, com a liberdade. Pode-se ter um estado autoritário que constitua um estado de direito. Assim o estado de direito não cria direitos, assegura o exercício destes.
O’Donnel afirma que em nenhuma democracia a segurança é igual para todos, questionando até que ponto os cidadãos são igualmente protegidos pelo estado, o que constituiria a regra básica do Estado de Direito. No que diz respeito aos funcionários públicos, afirma haver uma relação distante, cara e desrespeitosa pelo fato desses não perceberem o outro como cidadão. Conclui afirmando: “Da forma como a defini, a plena vigência do Estado de Direito não foi alcançada em nenhum país” (p.355).
O conceito de Estado de Direito formulado por O’Donnel, se assemelha ao de Democracia nos trazido por Dahl, ou seja, um regime ideal, modelar, inexistente na prática, mas sempre a ser perseguido.

Bibliografia:
AMES, B. Os entraves da Democracia no Brasil, Civilização Brasileira, 2003;
LINDBLOM, C. O processo de decisão política. Brasília: Ed. Universidade de Brasília, 1991.
O’DONNEL, G., MENDEZ J, e PINHEIRO P.S. (Orgs.). Democracia, violência e Injustiça: O não-estado de direito na América Latina. São Paulo: Paz e Terra, 2000.
OLSON M. A Lógica da Ação Coletiva, São Paulo: Edusp, 1999.
SCHUMPETER, J. A. Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro: Editora Fundo de Cultura, 1961.

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